Comercialização de alvará de táxi e transferência a herdeiros de taxista são inconstitucionais

O Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012) que permitiam a livre comercialização de autorizações de serviço de táxi e a sua transferência aos sucessores legítimos do taxista, em caso de falecimento, pelo tempo remanescente do prazo de outorga. A decisão foi tomada na sessão virtual encerrada em 26/2, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5337, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República (PGR). Para o ministro Luiz Fux, relator da ação, os dispositivos transformaram em “mercadoria” as outorgas de serviço de táxi.

Regulação

Antes de analisar o mérito do pedido da PGR, o relator examinou, de forma aprofundada, os aspectos jurídicos e as características dos serviços de táxi, que se enquadram na categoria de transporte público individual. Segundo ele, uma das principais inovações da Lei de Mobilidade Urbana foi a natureza de utilidade pública dada ao serviço e sua sujeição ao poder de polícia administrativa. Embora não se enquadrem na ideia de serviços públicos stricto sensu, mas entre as “atividades da iniciativa privada”, os serviços se submetem a uma intensa regulação do poder público autorizante, por meio de um ordenamento jurídico setorial.

Desvios indesejáveis

Fux rechaçou as justificativas apresentadas pelo legislador para a inclusão dos dispositivos no texto normativo, que foram impedir o crescimento do mercado informal de comercialização de outorgas e a suposta vulnerabilidade das famílias dos taxistas quando do seu falecimento. Para o relator, a transferência do direito à exploração do serviço aos sucessores, mesmo que pelo tempo remanescente do prazo da outorga, com anuência do poder público municipal e atendimento dos requisitos fixados para o serviço, implica tratamento preferencial, não extensível a outros setores econômicos e sociais. A regra, segundo ele, impõe séria restrição à liberdade de profissão e à livre iniciativa de terceiros, pois não há qualquer indicação e uma especial vulnerabilidade a ser suprida pelo Estado comparativamente a outros segmentos econômicos e sociais.

Segundo ele, ainda que tenha sido motivada por nobres intenções, a norma gerou desvios indesejáveis, ao transformar a outorga em bem patrimonial. Essa situação, a seu ver, não se coaduna com a precariedade que usualmente caracteriza as autorizações.

Incentivos perversos

Quanto à livre comercialização das outorgas, o presidente do STF destacou que ela permite aos detentores auferir proveitos desproporcionais na venda a terceiros, contribuindo para a concentração de mercado e gerando “incentivos perversos” para a obtenção das autorizações, não com a finalidade de prestação de um serviço de qualidade, mas para a mera especulação econômica. Ele afirmou, também, que o sobrepreço na comercialização da outorga dificulta o acesso à exploração do serviço por interessados com menor poder aquisitivo, o que contribui para que motoristas não autorizatários sejam submetidos a condições mais precárias de trabalho, ao alugar veículos e operar como auxiliares dos detentores das outorgas.

Princípios

Segundo Fux, não são toleradas, num Estado Democrático de Direito, escolhas normativas e gerenciais que se afastem do artigo 37, caput, da Constituição, segundo o qual a administração pública obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Para o ministro, mesmo que a regra constitucional da licitação seja inaplicável, os critérios para o acesso à outorga do serviço de táxi devem ser objetivos, impessoais e isonômicos.

Por fim, o relator destacou que o fato de a transferência estar condicionada à prévia anuência do poder público municipal e ao atendimento dos requisitos fixados para a outorga e limitada ao prazo remanescente não supre os vícios apontados. “Evidentemente, não seria possível que o particular realizasse a cessão da outorga por prazo superior àquele obtido para si. Tampouco poderia fazê-lo para pessoas que não pudessem explorar a atividade econômica por recaírem em alguma vedação legal”, concluiu.

O voto do relator pela procedência da ADI foi seguido pelos ministros Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski, Nunes Marques, Roberto Barroso e Rosa Weber. Foram invalidados os parágrafos 1º, 2º e 3º do artigo 12-A da norma, com a redação dada pela Lei 12.865/2013.

Divergência

Ficaram vencidos os ministros Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Marco Aurélio. Para essa corrente, a transferência do direito à exploração de serviços de táxi, em vida ou com a morte do detentor da outorga, foi opção encampada pelo Poder Legislativo dentro das margens do regramento constitucional.

O recurso ficou assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 12-A, §§ 1º, 2º E 3º, DA LEI 12.587/2012. POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE TÁXI. POSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA DA OUTORGA A TERCEIROS E AOS SUCESSORES DO AUTORIZATÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA, DA PROPORCIONALIDADE E DA LIVRE INICIATIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO.

1. A União ostenta competência privativa para legislar sobre diretrizes da política nacional de trânsito e transporte e sobre condições para o exercício de profissões (art. 22, IX, XI e XVI, da CF). Precedente: ADI 3.136, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, julgado em 1º/8/2006, DJ de 10/11/2006.

2. A isonomia e a impessoalidade recomendam que a hereditariedade, numa República, deva ser a franca exceção, sob pena de se abrirem indevidos espaços de patrimonialismo.

3. In casu, a transferência do direito à exploração do serviço de táxi aos sucessores do titular da outorga implica tratamento preferencial, não extensível a outros setores econômicos e sociais, que vai de encontro ao princípio da proporcionalidade, porquanto: (i) não é adequada ao fim almejado, pois não gera diminuição dos custos sociais gerados pelo controle de entrada do mercado de táxis, contribuindo para a concentração de outorgas de táxi nas mãos de poucas famílias; (ii) tampouco é necessária, na medida em que ao Estado é possível a tutela dos taxistas e das respectivas famílias sem a restrição ainda mais intensa da liberdade de iniciativa de terceiros (e.g. a concessão de benefícios fiscais, regulação das condições de trabalho, etc.); e (iii) não passa, em especial, pelo filtro da proporcionalidade em sentido estrito, por impor restrição séria sobre a liberdade de profissão e a livre iniciativa de terceiros sem qualquer indicação de que existiria, in concreto, uma especial vulnerabilidade a ser suprida pelo Estado, comparativamente a outros segmentos econômicos e sociais.

4. A livre alienabilidade das outorgas de serviço de táxi, por sua vez, oportuniza aos seus detentores auferir proveitos desproporcionais na venda da outorga a terceiros, contribuindo para a concentração naquele mercado e gerando incentivos perversos para a obtenção de outorgas – não com a finalidade precípua de prestação de um serviço de qualidade, mas sim para a mera especulação econômica.

5. O sobrepreço na comercialização da outorga dificulta o acesso à exploração do serviço por interessados com menor poder aquisitivo, o que contribui para que motoristas não autorizatários sejam submetidos a condições mais precárias de trabalho, alugando veículos e operando como auxiliares dos detentores das outorgas.

6. A possibilidade de alienação da outorga a terceiros é fator incentivador de comportamento oportunista (rent-seeking), tanto pelo taxista individualmente, que busca auferir o maior preço possível na revenda da outorga, quanto para a própria categoria profissional, que passa a se mobilizar em prol da manutenção da escassez na oferta de transporte individual, como forma de preservar os lucros extraordinários auferidos com a transferência da outorga.

7. In casu, são inconstitucionais os dispositivos impugnados, que permitem a transferência inter vivos ou causa mortis da outorga do serviço de táxi, na medida em que não passam pelo crivo da proporcionalidade, da isonomia, da impessoalidade e da eficiência administrativa, gerando, adicionalmente, potenciais efeitos econômicos e sociais perversos que não resistem a uma análise custo-benefício.

8. Ação direta conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar inconstitucionais os §§ 1º, 2º e 3º do artigo 12-A da Lei 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, com a redação dada pela Lei 12.865/2013.

PGR questiona livre comercialização de autorização de táxi e transferência a sucessores de taxista falecido

• Processo relacionado: ADI 5337