Uma decisão histórica do Tribunal de Justiça do Paraná reafirmou os limites da competência municipal, a reserva de atribuições estatais e a impossibilidade de transferir determinadas atividades de poder de polícia a entidades de direito privado.

O exercício do poder de polícia pela Administração Pública deve respeitar os limites estabelecidos pela Constituição. Esse foi um dos principais fundamentos de uma importante decisão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Paraná (TJPR), que declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Orgânica do Município de Curitiba e de decretos municipais que atribuíam à URBS poderes de fiscalização de trânsito, apreensão de veículos e aplicação de multas.

O julgamento ocorreu em 16 de setembro de 2011, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 052.764-2, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná.

A controvérsia envolvia a interpretação dos limites da autonomia municipal, a repartição constitucional de competências entre os entes federativos e a possibilidade de delegação de atividades típicas do Estado a uma sociedade de economia mista.

Entenda o que motivou a ação judicial

A discussão teve origem em dispositivos da Lei Orgânica do Município de Curitiba e nos Decretos Municipais nº 696/1995 e nº 759/1995.

As normas autorizavam a fiscalização das vias exclusivas para ônibus, incluindo canaletas e determinados espaços destinados ao transporte coletivo. Também previam a remoção, apreensão e retenção de veículos, além da aplicação e cobrança de multas.

A fiscalização dessas disposições foi atribuída à URBS – Urbanização de Curitiba S.A., responsável pela gestão do transporte coletivo da capital paranaense.

Entre as situações alcançadas pelas normas estavam a circulação de bicicletas, skates e outros veículos nas vias de utilização restrita dos ônibus.

O Ministério Público questionou a constitucionalidade dessa estrutura normativa, sustentando que o Município havia ultrapassado os limites de sua competência e transferido atribuições próprias do poder público a uma sociedade de economia mista.

Competência municipal não significa poder ilimitado para legislar sobre trânsito

Um dos principais fundamentos adotados pelo TJPR foi a distinção entre a competência municipal para organizar o trânsito local e a competência legislativa privativa da União para estabelecer as regras gerais de trânsito e transporte.

O artigo 22, inciso XI, da Constituição Federal estabelece que compete privativamente à União legislar sobre trânsito e transporte.

Isso não significa que os municípios estejam impedidos de organizar a circulação em seus territórios. A administração municipal pode estabelecer direções de vias, organizar estacionamentos, instalar sinalização e adotar medidas administrativas relacionadas à mobilidade urbana, respeitando a legislação nacional.

O problema identificado pelo Tribunal estava na criação de infrações e penalidades próprias, com previsão de multas e medidas coercitivas que ultrapassavam os limites da competência municipal.

Em seu voto, o relator destacou a necessidade de distinguir a disciplina administrativa do trânsito local da criação de regras gerais, infrações e sanções de trânsito.

A decisão reafirmou, assim, que a autonomia municipal deve ser exercida dentro da repartição constitucional de competências, sem invadir atribuições reservadas a outros entes federativos.

Poder de polícia: atividade estatal que não pode ser livremente transferida

Outro ponto central do julgamento foi a delegação de atribuições à URBS.

Os decretos questionados permitiam que a empresa realizasse atividades como fiscalização, lavratura de autos de infração, apreensão de veículos e aplicação de penalidades pecuniárias.

Para o Tribunal, essas atribuições envolviam o exercício do poder de polícia administrativa, especialmente em sua dimensão fiscalizatória e sancionatória.

O acórdão ressaltou que o poder de polícia representa uma manifestação da autoridade estatal, permitindo à Administração Pública restringir direitos individuais em benefício do interesse coletivo.

Por essa razão, sua transferência a entidades de direito privado exige limites jurídicos rigorosos e não pode ocorrer de maneira indiscriminada.

O julgamento enfatizou especialmente os princípios da impessoalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, previstos na Constituição Estadual.

A preocupação do Tribunal estava na possibilidade de uma entidade de natureza privada, inclusive sujeita a interesses econômicos, exercer prerrogativas coercitivas próprias do Estado, especialmente aquelas relacionadas à imposição de sanções.

Fiscalização e aplicação de multas: a importância da distinção jurídica

Ao examinar a controvérsia, o TJPR também destacou a necessidade de diferenciar as etapas que compõem o exercício do poder de polícia.

O acórdão mencionou entendimento do Superior Tribunal de Justiça no REsp nº 817.534/MG, segundo o qual as atividades de poder de polícia podem ser divididas em quatro etapas:

• Legislação: estabelecimento das normas gerais e abstratas.
• Consentimento: autorização para o exercício de determinadas atividades.
• Fiscalização: verificação do cumprimento das normas.
• Sanção: aplicação das penalidades decorrentes de infrações.

A decisão mencionada no julgamento estabelecia distinções quanto à possibilidade de delegação dessas atividades, ressaltando que os atos de legislação e sanção derivam diretamente da autoridade coercitiva do Poder Público.

No caso analisado, o Tribunal entendeu que a atribuição conferida à URBS ultrapassava os limites juridicamente admissíveis, especialmente porque envolvia a imposição de penalidades e o exercício de prerrogativas típicas da Administração Pública.

Quais foram os fundamentos constitucionais da decisão?

Ao julgar procedente a ação, o Órgão Especial do TJPR reconheceu a violação de princípios e dispositivos da Constituição do Estado do Paraná, especialmente:

• Artigo 1º, inciso I: respeito à unidade da Federação.
• Artigos 15 e 16: repartição constitucional de competências.
• Artigo 48: atribuições da Polícia Militar, incluindo o policiamento de trânsito urbano e rodoviário.
• Artigo 27: princípios que orientam a Administração Pública, entre eles legalidade, impessoalidade e moralidade.

O Tribunal concluiu que o Município não poderia criar penalidades de trânsito fora dos limites de sua competência constitucional nem transferir à URBS as atribuições questionadas.

O que o Tribunal decidiu?

Por unanimidade quanto ao mérito, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Paraná julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Foram declarados inconstitucionais:

1. A parte final do inciso XV do artigo 11 da Lei Orgânica do Município de Curitiba, na parte que atribuía ao Município competência para instituir penalidades de trânsito e dispor sobre a arrecadação das respectivas multas.
2. A integralidade dos Decretos Municipais nº 696/1995 e nº 759/1995.

O Tribunal também decidiu atribuir efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade, ou seja, a decisão produziria efeitos a partir de sua publicação, considerando as circunstâncias relacionadas à segurança jurídica e às consequências de uma eventual retroatividade.

A importância da decisão para o Direito Administrativo

O julgamento representa um importante precedente histórico para a compreensão dos limites do poder de polícia e da repartição constitucional de competências.

A Administração Pública não possui liberdade irrestrita para transferir suas atribuições a entidades privadas, especialmente quando estão envolvidas medidas coercitivas, restrições de direitos e aplicação de penalidades.

A atuação administrativa precisa encontrar fundamento na Constituição e nas leis, respeitando os princípios que protegem os cidadãos contra o exercício arbitrário do poder estatal.

A decisão também evidencia que a autonomia municipal, embora indispensável à organização das cidades, não autoriza a criação de competências que a Constituição reservou à União ou aos Estados.

Mais do que uma discussão sobre multas de trânsito em Curitiba, o julgamento aborda uma questão fundamental do Estado Democrático de Direito: o exercício da autoridade pública deve permanecer submetido aos limites constitucionais.

Identificação do julgamento:

• Tribunal: Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.
• Órgão julgador: Órgão Especial.
• Processo: Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 052.764-2.
• Autor: Ministério Público do Estado do Paraná.
• Interessado: Município de Curitiba.
• Relator convocado: Desembargador Antônio Martelozzo.
• Data do julgamento: 16 de setembro de 2011.
• Resultado: Ação julgada procedente.

O processo foi ementado desta forma:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ­ PARTE FINAL DO INCISO XV DO ART. 11 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CURITIBA ­ DECRETOS MUNICIPAIS 696/95 E 759/95 ­ 1) MUNICÍPIO QUE LEGISLA ACERCA DAS REGRAS DE TRÂNSITO ­ VIOLAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO ­ AFRONTA AO PRINCÍPIO FEDERATIVO ­ INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 1º, I, 15 E 16 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL ­ 2) POLICIAMENTO DAS VIAS URBANAS ­ VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO ESTADO DO PARANÁ PARA EXERCER PODER DE POLÍCIA SOBRE O TRÂNSITO ­ ATIVIDADE QUE CABE À POLÍCIA MILITAR ­ AFRONTA AO ART. 48 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL ­ 3) DELEGAÇÃO DE ATIVIDADE TÍPICA DE ESTADO PARA ENTIDADE PRIVADA, IN CASU, A URBS, SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA ­ VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE E DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR ­ AÇÃO JULGADA PROCEDENTE

Processo – 0002983-93.1996.8.16.0000 ADI