A exigência de uma conduta honesta na administração de bens e interesses públicos remonta à Antiguidade: já no Código de Hamurabi, escrito no 18º século a.C., havia previsão de sanção ao juiz que conduzisse indevidamente um processo. Também a Lei das Dozes Tábuas, criada na Roma Antiga, estipulava que o juiz que recebesse dinheiro para julgar em favor de uma das partes deveria ser punido com a morte.
Ao longo da história, a probidade em funções públicas foi um princípio ampliado e renovado pelas leis nacionais. No Brasil, leis antigas, como o Código Criminal de 1830, traziam algumas sanções para o agente ímprobo (a exemplo de quem cometesse o crime de suborno), mas foi a partir da Constituição de 1988 que o conceito de improbidade administrativa ganhou seus atuais contornos.
Em atendimento ao comando do artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição, o Brasil editou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992). Tida como um marco histórico no combate aos atos ilícitos na administração pública, a norma sofreu alterações importantes com a edição da Lei 14.230/2021. Entre as principais modificações, está a retirada da modalidade culposa para a configuração dos atos ímprobos.
A cobrança crescente da sociedade por uma administração pública guiada pelo interesse comum levou o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) a incluir nas Metas Nacionais do Poder Judiciário (Meta 4) a prioridade para o julgamento dos processos sobre crimes contra a administração e atos de improbidade administrativa.
Nesse contexto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem dado especial atenção à análise desses casos, e, neste mês de abril, alcançou a marca de 75% de cumprimento da Meta 4 (julgar, até o fim do ano, 90% dos processos distribuídos até 2022).
Os entendimentos adotados pelo STJ sobre improbidade administrativa, especialmente após a edição da Lei 14.230/2021, são o tema da edição 234 de Jurisprudência em Teses e também desta reportagem especial.
Aplicação retroativa da Lei 14.230/2021 é limitada
Segundo a jurisprudência mais recente do STJ, a retroatividade das alterações trazidas pela Lei 14.230/2021 é restrita aos atos de improbidade culposos praticados na vigência da norma anterior, sem condenação transitada em julgado.
Conforme explicou o ministro Benedito Gonçalves no AREsp 1.877.917, o Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Tema 1.199, estabeleceu que a Lei 14.230/2021 se aplica aos atos ímprobos culposos praticados na vigência do texto anterior da Lei de Improbidade, porém sem condenação transitada em julgado, tendo em vista a revogação expressa dos dispositivos anteriores sobre o tema.
Sobre o mesmo assunto, o STJ tem considerado possível a aplicação retroativa da Lei 14.230/2021 aos atos de improbidade culposos sem trânsito em julgado, inclusive na hipótese de não conhecimento do recurso, ou seja, quando o recurso não ultrapassa a etapa do juízo de admissibilidade.
Indisponibilidade de bens exige demonstração de urgência da medida
Decisões recentes do STJ também definiram que, a partir da vigência da Lei 14.230/2021, o deferimento da indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa depende da demonstração de urgência da medida.
Em recurso do Ministério Público do Rio Grande do Norte no AREsp 2.272.508, o ministro Gurgel de Faria apontou que, com a edição da nova Lei de Improbidade, o requisito de urgência passou a ser exigido ao lado da necessidade de indicação da plausibilidade do direito alegado.
O ministro também destacou que a decisão de indisponibilidade de bens tem caráter processual e natureza de tutela provisória de urgência – podendo, portanto, ser revogada ou modificada a qualquer tempo –, de modo que, nos termos do artigo 14 do Código de Processo Civil de 2015, a Lei 14.230/2021 tem aplicação imediata ao processo em curso.
Não é possível condenação genérica baseada em incisos revogados
Os colegiados de direito público do STJ também têm entendido que, com a nova redação do artigo 11 da Lei de Improbidade – que tipificou de forma taxativa os atos ímprobos por ofensa aos princípios da administração pública –, não é possível a condenação genérica com base nos revogados incisos I (ato visando a fim proibido em lei ou regulamento) e II (retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), em relação aos atos praticados na vigência do texto anterior da lei e sem a condenação transitada em julgado.
A condenação com base em genérica violação a princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do artigo 11 da Lei 8.429/1992 – ou, ainda, quando condenada a parte ré com base nos revogados incisos I e II do mesmo artigo, sem que os fatos tipifiquem uma das novas hipóteses previstas na atual redação do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa –, remete à abolição da tipicidade da conduta e, assim, à improcedência dos pedidos formulados na inicial.
AREsp 1.174.735
Ministro Paulo Sérgio Domingues
No julgamento do AREsp 1.174.735, o ministro Paulo Sérgio Domingues afirmou que o panorama normativo da improbidade administrativa sofreu alterações significativas após a Lei 14.230/2021 – legislação que, em diversos pontos, representou verdadeira lei nova mais benéfica ao réu (novatio legis in mellius).
No caso analisado, diante do novo cenário legal, o ministro considerou desnecessário o retorno dos autos às instâncias de origem para reanálise, tendo em vista que não havia mais embasamento legal para a qualificação da conduta do agente público como ímproba.
Improbidade se mantém se novo texto tiver apenas modificado inciso que prevê a conduta
Ainda em relação à caracterização do ato ímprobo, o STJ já se manifestou no sentido de que não é possível afastar a acusação de improbidade se a conduta não foi completamente abolida da legislação, mas apenas teve alterada a sua especificação pelo novo texto legal.
O entendimento foi aplicado no AREsp 1.206.630, no qual se discutiu a improbidade decorrente de promoção pessoal do agente público em atos de uma prefeitura.
Segundo o ministro Paulo Sérgio Domingues, a alteração feita no caput do artigo 11 da Lei 8.429/1992, que passou a exigir que o reconhecimento do ato de improbidade por violação aos princípios administrativos ocorra com a indicação de uma das condutas previstas nos seus incisos, não alterou a caracterização do ato de improbidade. De acordo com o relator, a conduta do agente passou a ser enquadrada no inciso XII do artigo 11.
“Não obstante a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios administrativos, anteriormente prevista no caput do artigo 11 da Lei 8.249/1992, a novel previsão, entre os seus incisos, da conduta considerada no acórdão como violadora dos princípios da moralidade e da impessoalidade evidencia verdadeira continuidade típico-normativa”, reforçou o ministro.
Absolvição por falta de dolo na ação de improbidade tem impacto na esfera penal
Entendimentos recentes do STJ também trataram de outros temas importantes sobre a improbidade administrativa, a exemplo da ausência de foro por prerrogativa de função na instauração de inquéritos civis ou nas ações de improbidade, tendo em vista que esses procedimentos não têm natureza criminal.
Outra posição definida nos últimos anos foi a de que, no julgamento da ação de improbidade administrativa, a absolvição por ausência de dolo na conduta do agente público e de obtenção de vantagem indevida esvazia a justa causa para a manutenção da ação penal.
Não é possível que o dolo da conduta em si não esteja demonstrado no juízo cível e se revele no juízo penal, porquanto se trata do mesmo fato, na medida em que a ausência do requisito subjetivo provado interfere na caracterização da própria tipicidade do delito, mormente se se considera a doutrina finalista (que insere o elemento subjetivo no tipo), bem como que os fatos aduzidos na denúncia não admitem uma figura culposa, culminando-se, dessa forma, em atipicidade.
RHC 173.448
Ministro Reynaldo Soares da Fonseca
Em um desses precedentes (RHC 173.448), o ministro Reynaldo Soares da Fonseca comentou que, embora haja independência entre as esferas civil, penal e administrativa, é necessário que a instância penal considere os fundamentos contidos na decisão que absolveu o agente em ação de improbidade administrativa.
No caso analisado, na visão do ministro, tendo a instância cível concluído que os réus não induziram ou concorreram para a prática de ato contrário aos princípios da administração, “não pode a mesma conduta ser violadora de bem jurídico tutelado pelo direito penal”.
É possível homologação de acordo de não persecução cível na fase recursal
Em precedentes recentes, o STJ também reforçou o entendimento de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, quando baseada em legislação local, não configura, por si só, o ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11 da Lei 8.429/1992. Nessa situação, de acordo com os precedentes (a exemplo do REsp 1.930.054 – Tema Repetitivo 1.108), não estaria presente o dolo necessário para a configuração da improbidade.
Segundo o STJ, também não caracteriza ato de improbidade a falta de repasse, pelo prefeito, de informações solicitadas pelo Poder Legislativo ou por outros interessados, quando não há evidência de malícia ou desonestidade na omissão.
Julgados recentes das duas turmas de direito público do STJ, além da Primeira Seção, também admitiram a homologação judicial de acordo de não persecução cível em ação de improbidade administrativa que esteja em fase recursal. A homologação de um desses acordos, inclusive, ocorreu no STJ, no âmbito do EAREsp 1.831.535.
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