Repercussão geral: STF impede terceiro mandato consecutivo de prefeito em municípios distintos

Durante a sessão plenária desta quarta-feira (1º), o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) manteve, por maioria dos votos, entendimento do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) no sentido de que se torna inelegível para o cargo de prefeito cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos na chefia de executivo municipal, mesmo que pleiteie candidatura em município diferente. Os ministros reconheceram que essa questão constitucional tem repercussão geral.

A questão foi analisada no julgamento do Recurso Extraordinário (RE 637485) interposto por Vicente de Paula de Souza Guedes contra acórdão do TSE que confirmou decisão de cassar o diploma dos candidatos eleitos para os cargos de prefeito e vice-prefeita do município de Valença (RJ), no pleito de 2008. Por decisão majoritária, os ministros deram provimento ao recurso, ao entender que TSE poderia ter modificado antiga jurisprudência sobre a matéria, mas, para isso, deveria modular os efeitos da decisão, por motivo de segurança jurídica.

O exame do RE promoveu discussão sobre a possibilidade de prefeito reeleito para um determinado município transferir seu domicílio eleitoral e concorrer ao cargo de prefeito em município diverso e, assim, caracterizar o exercício de um terceiro mandato, situação na qual poderia ser aplicada inelegibilidade prevista no artigo 14, parágrafo 5º, da Constituição Federal. Tal hipótese foi chamada pela jurisprudência do TSE de “prefeito itinerante” ou “prefeito profissional”.

Vicente exerceu cargo de prefeito do município de Rio das Flores (RJ) por dois mandados consecutivos (2000-2004 e 2004-2008) e, posteriormente, candidatou-se e elegeu-se, no pleito de 2008, prefeito de Valença (RJ), o que motivou a proposição de recurso pela coligação adversária contra expedição de diploma eleitoral. O Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro (TRE-RJ) negou provimento ao recurso. Porém, o TSE, ao analisar a matéria em recurso especial, cassou o diploma do candidato eleito e de sua vice.

No RE interposto ao Supremo, os advogados do recorrente sustentam que o acórdão questionado violou a norma do artigo 14, parágrafos 5º e 6º, e do artigo 5º, caput, da Constituição Federal. Alegam que o acórdão contestado não fez a necessária distinção entre reeleição de mesmo cargo com reeleição para cargo de mesma natureza e que “a surpreendente alteração de jurisprudência ocorrida depois da eleição realizada afeta, de forma evidente, o princípio da segurança jurídica, porquanto frustra a possibilidade de o indivíduo ter previsão das consequências do ato a ser praticado”.

Segundo a defesa do prefeito, a proibição para o exercício de mais de dois mandatos consecutivos decorre do princípio democrático da alternância de poder, a fim de evitar a perpetuação de mesmo grupo político à frente da administração de determinada localidade. Porém, argumenta que novo mandato em município diverso ao anterior não encontra óbice no conceito de reeleição.

Mudança de jurisprudência

Anteriormente, o Tribunal Superior Eleitoral entendia que o prefeito reeleito em determinado município podia candidatar-se ao mesmo cargo em outro município, observados os prazos de desincompatibilização, domicílio eleitoral e filiação partidária. Nas eleições de 2008, entretanto, o TSE alterou sua orientação ao julgar o Recurso Especial Eleitoral (Respe) 32507, em que se firmou o entendimento de que o artigo 14, parágrafo 5º, da CF veda a perpetuação no cargo, não sendo possível o exercício de um terceiro mandato subsequente, ainda que em município diverso.

Segurança Jurídica

O relator do processo, ministro Gilmar Mendes, deu provimento ao recurso extraordinário e reconheceu que ao caso incide o instituto da repercussão geral. Para ele, a alteração de jurisprudência realizada pelo TSE em dezembro de 2008 – período da diplomação dos eleitos – poderia ter ocorrido, mas, ao fazê-lo, não foi observado o princípio da segurança jurídica. Por esse motivo, o ministro entendeu que houve lesão.

De acordo com o relator, houve regular registro da candidatura, bem como legítima participação e vitória do candidato no pleito, tudo conforme as regras então vigentes e a sua interpretação pela justiça eleitoral. “As circunstâncias levam a crer que a alteração repentina e radical dessas regras, uma vez o período eleitoral já praticamente encerrado, repercute drasticamente na ideia de segurança jurídica que deve nortear o processo eleitoral, mas especificamente na confiança do candidato e do cidadão eleitor”, afirmou.

O ministro Gilmar Mendes observou que em hipóteses de alteração de jurisprudência de longa data, “parece sensato considerar seriamente a necessidade de se modularem os efeitos da decisão, com base em razões de segurança jurídica”. Ele comentou que essa tem sido a praxe do Supremo quando há modificação radical da jurisprudência.

O princípio da anterioridade eleitoral, previsto no artigo 16 da CF, também foi citado pelo relator. Ele afirmou que a mudança de jurisprudência do TSE está submetida a esse princípio, “de modo que seus efeitos somente podem valer para as eleições que se realizarem até um ano da data da sua prolação”.

Eficácia prospectiva

No caso concreto, o ministro Gilmar Mendes avaliou que apesar de ter entendido ser inelegível para o cargo de prefeito cidadão que exerceu por dois mandatos consecutivos cargo da mesma natureza em município diverso, a decisão do TSE não pode retroagir para incidir sobre diploma regularmente concedido ao autor do RE, vencedor das eleições de 2008 para a prefeitura de Valença (RJ).

Dessa forma, o relator entendeu que as decisões do TSE que no curso do pleito eleitoral ou logo após o seu encerramento implicar mudança de jurisprudência não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto, somente terão eficácia sobre outros casos do pleito eleitoral posterior. Acompanharam o voto do relator a ministra Rosa Weber e os ministros Luiz Fux, Dias Toffoli e Celso de Mello. Os ministros Cezar Peluso e Marco Aurélio também deram provimento ao RE, porém, em extensão diversa do relator.

O ministro Peluso entendeu que deveria ser mantida a jurisprudência antiga do Supremo e do TSE, segundo a qual prefeito reeleito em determinado município poderia candidatar-se ao mesmo cargo em outro município, consideradas as condições previstas na CF. Para ele, não há vedação constitucional ao chamado “prefeito itinerante”. “Não existe nenhuma regra constitucional, de caráter geral, que proíba eleições sucessivas para vários cargos”, ressaltou.

Nesse sentido também votou o ministro Marco Aurélio. Ele adotou o entendimento de que “norma geradora da inelegibilidade há de ser expressa, aprovada pelos integrantes do Congresso Nacional”, observando que até o momento os parlamentares não aprovaram essa espécie de vedação. O ministro acrescentou que os casos de inelegibilidade estão previstos na Constituição Federal de forma exaustiva e não de forma exemplificativa, “não sendo dado ao intérprete incluir restrição em preceito, principalmente em preceito constitucional não contemplado”.

Divergência

Pelo desprovimento do recurso apresentado pelo prefeito de Valença, votaram os ministros Joaquim Barbosa, Cármen Lúcia Antunes Rocha, Ricardo Lewandowski e Ayres Britto.

O recurso ficou assim ementado:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. REELEIÇÃO. PREFEITO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 14, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA. I. REELEIÇÃO. MUNICÍPIOS. INTERPRETAÇÃO DO ART. 14, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. PREFEITO. PROIBIÇÃO DE TERCEIRA ELEIÇÃO EM CARGO DA MESMA NATUREZA, AINDA QUE EM MUNICÍPIO DIVERSO. O instituto da reeleição tem fundamento não somente no postulado da continuidade administrativa, mas também no princípio republicano, que impede a perpetuação de uma mesma pessoa ou grupo no poder. O princípio republicano condiciona a interpretação e a aplicação do próprio comando da norma constitucional, de modo que a reeleição é permitida por apenas uma única vez. Esse princípio impede a terceira eleição não apenas no mesmo município, mas em relação a qualquer outro município da federação. Entendimento contrário tornaria possível a figura do denominado “prefeito itinerante” ou do “prefeito profissional”, o que claramente é incompatível com esse princípio, que também traduz um postulado de temporariedade/alternância do exercício do poder. Portanto, ambos os princípios – continuidade administrativa e republicanismo – condicionam a interpretação e a aplicação teleológicas do art. 14, § 5º, da Constituição. O cidadão que exerce dois mandatos consecutivos como prefeito de determinado município fica inelegível para o cargo da mesma natureza em qualquer outro município da federação. II. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA. ANTERIORIDADE ELEITORAL. NECESSIDADE DE AJUSTE DOS EFEITOS DA DECISÃO. Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE 633.703). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. III. REPERCUSSÃO GERAL. Reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais atinentes à (1) elegibilidade para o cargo de Prefeito de cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos em cargo da mesma natureza em Município diverso (interpretação do art. 14, § 5º, da Constituição) e (2) retroatividade ou aplicabilidade imediata no curso do período eleitoral da decisão do Tribunal Superior Eleitoral que implica mudança de sua jurisprudência, de modo a permitir aos Tribunais a adoção dos procedimentos relacionados ao exercício de retratação ou declaração de inadmissibilidade dos recursos repetitivos, sempre que as decisões recorridas contrariarem ou se pautarem pela orientação ora firmada. IV. EFEITOS DO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Recurso extraordinário provido para: (1) resolver o caso concreto no sentido de que a decisão do TSE no RESPE 41.980-06, apesar de ter entendido corretamente que é inelegível para o cargo de Prefeito o cidadão que exerceu por dois mandatos consecutivos cargo de mesma natureza em Município diverso, não pode incidir sobre o diploma regularmente concedido ao recorrente, vencedor das eleições de 2008 para Prefeito do Município de Valença-RJ; (2) deixar assentados, sob o regime da repercussão geral, os seguintes entendimentos: (2.1) o art. 14, § 5º, da Constituição, deve ser interpretado no sentido de que a proibição da segunda reeleição é absoluta e torna inelegível para determinado cargo de Chefe do Poder Executivo o cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos (reeleito uma única vez) em cargo da mesma natureza, ainda que em ente da federação diverso; (2.2) as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral ou logo após o seu encerramento, impliquem mudança de jurisprudência, não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior.

• Processo relacionado: RE 637485