Na primeira parte da sessão plenária desta quinta-feira (2), os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) acompanharam as sustentações orais no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 760931, com repercussão geral, no qual se discute a responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços. O recurso interposto pela União questiona acórdão do Tribunal Superior do Trabalho (TST) que considera aplicável a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços, no caso o Poder Público, em razão do inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte do empregador.
União
Da tribuna do Plenário, a secretária-geral de Contencioso da Advocacia-Geral da União (AGU), Isadora Maria Belém, reiterou o pedido formulado no RE para excluir a União da responsabilidade subsidiária em razão de condenações trabalhistas de empresas prestadoras de serviços terceirizados. Ela ressaltou o entendimento do Supremo na Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 16, que reconheceu a constitucionalidade do artigo 71, parágrafo 1ª, da Lei 8.666/1993 (Lei das Licitações), segundo o qual a inadimplência do contratado, em relação a encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à administração pública a responsabilidade por seu pagamento.
De acordo com a representante da AGU, a responsabilização do Poder Público só pode ocorrer caso haja culpa devidamente comprovada no descumprimento das obrigações trabalhistas, por fiscalização deficiente ou omissão. Ela salientou que, na maior parte das condenações, a culpa do Poder Público é apenas presumida e que no acórdão do TST há também a inversão do ônus da prova. Ela observou que, além dos mais de 50 mil processos sobrestados, há outras 58 mil ações nas quais a União figura como ré. Segundo a AGU, esses processos têm um custo médio de R$ 15 mil, representando um impacto de R$ 870 milhões.
PGR
Em manifestação pelo desprovimento do recurso, a Procuradoria Geral da República (PGR) entendeu não haver, no caso, violação ao julgado na ADC 16, pois cabe ao ente público demandado o ônus de comprovar a realização de fiscalização contratual eficiente com o objetivo de assegurar o pagamento de todas as verbas trabalhistas, de forma a impedir dano ao direito social do trabalhador. O vice-procurador-geral da República, José Bonifácio de Andrada, observou que a negativa de responsabilidade subsidiária do Poder Público, na hipótese de omissão fiscalizatória, ou a imputação do ônus da prova ao trabalhador demandante, equivale, em consequência, à irresponsabilidade estatal, com grave violação ao princípio de justiça em que se assenta o Estado de Direito.
“Essa fiscalização tem por objetivo imediato a preservação da higidez contratual, mas o dever fiscalizatório também decorre da função socioambiental do contrato administrativo, que submete a realização dos interesses imediatos da administração pública à proteção da sociedade constitucional e, em particular, dos direitos sociais fundamentais dos trabalhadores”, argumentou o representante da PGR.
Amici Curiae
Em nome do Estado de São Paulo, admitido no processo como amicus curiae (amigo da corte), o procurador-geral do estado, Elival da Silva Ramos, defendeu que a única interpretação possível do artigo 71 da Lei das Licitações é a de que não cabe qualquer responsabilidade ao Poder Público por eventual descumprimento de obrigações trabalhistas por parte de prestadora de serviços terceirizados. Segundo ele, esse dispositivo foi incluído na lei com o objetivo de excluir essa possibilidade, pois a Justiça do Trabalho sempre reconheceu a responsabilidade do órgão público contratante.
Ressaltou que a justificativa para a edição da norma foi a de que as seguidas condenações aumentavam o custo das contratações para a administração pública, o que se refletia em aumento de custos para o cidadão, em decorrência da majoração de impostos ou taxas para fazer frente às despesas adicionais. Para o procurador, a obrigação de fiscalizar do Poder Público é apenas em relação ao cumprimento do contrato e não das obrigações trabalhistas em si.
O representante da Associação Brasileira de Secretarias de Finanças das Capitais (Abrasf), Ricardo Almeida, ressaltou o impacto das condenações no orçamento dos entes federados não é apenas operacional, mas cada vez mais financeiro. Segundo ele, na relação com as empresas contratadas por meio de licitação e as licenciadas para execução de contratos de gestão – como as organizações sociais – a regra geral é o cumprimento integral de obrigações. Sustentou que o percentual de descumprimento ou fraudes é pequeno, mas que, ainda assim, pesa tanto em termos de sobrecarga de trabalho nas procuradorias quanto nos orçamentos de municípios, estados e da União.
De acordo com a Abrasf, muitas das condenações ocorrem à revelia, pois caso haja qualquer dificuldade de citação da empresa, o processo é direcionado contra o Poder Público, que passa a responder sem ter muitas vezes condição de apresentar defesa de mérito. Destacou que uma fiscalização ampla para verificar cumprimento das diversas obrigações trabalhistas, como horas extras e descanso interjornada, por exemplo, representaria aumento de custo para a administração.
A Defensoria Pública da União (DPU) sustentou entendimento semelhante ao da PGR, no sentido de que, embora o Supremo tenha reconhecido a constitucionalidade do artigo 71, parágrafo 1º, da Lei das Licitações, o Tribunal deixou aberta a possibilidade de responsabilidade subsidiária da administração pública nos casos de falha na fiscalização dos contratos. O representante da DPU, Gustavo Zortéa da Silva, considera a terceirização como uma espécie de precarização da relação trabalhista, que sujeita o trabalhador contratado dessa forma a uma situação mais precária que os contratados diretamente.
Segundo o defensor público, há instrumentos efetivos de fiscalização que não representariam maiores dificuldades ou custos para a União, dada a vulnerabilidade do trabalhador. Ele citou como exemplo os contratos de terceirização de serviços no âmbito da DPU, nos quais, se constatado o descumprimento de alguma regra, é feito o desconto na fatura paga à empresa e o valor repassado diretamente ao trabalhador. Ele acredita que a fórmula evita duplicidade de pagamentos e reduz as demandas trabalhistas.
A advogada que falou em nome da Federação Nacional de Empresas Prestadoras de Serviços e Limpeza Ambiental, Lirian Sousa Soares Cavalhero, argumentou que, em muitos casos, as condenações trabalhistas decorrem de inadimplência do Poder Público no cumprimento de obrigações contratuais. Segundo ela, é comum existirem atrasos no pagamento de reajustes contratuais ou de obrigações referentes a reajustes oriundos de convenções coletivas. Ela afirmou que, no Estado do Rio de Janeiro, há hoje cerca de 40 empresas que não receberam os chamados “restos a pagar” (débitos que são lançados no orçamento do ano seguinte) desde 2014 e que, mesmo assim, continuam prestando serviços.
Segundo a representante da Federação, não há como deixar de reconhecer a responsabilidade da administração pública quando as obrigações contratuais deixam de ser cumpridas. Alegou que, por causa da inadimplência estatal, em diversos casos, prestadoras de serviço abrem falência e, por isso, não têm condição de responder sozinhas pelas obrigações trabalhistas.
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Processo relacionado: RE 760931