STF anula leis sobre criação de municípios no RS

São inconstitucionais normas estaduais que possibilitem a criação de municípios sem prévia lei federal que autorize processos de emancipação. Esse foi o entendimento unânime firmado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento, em sessão virtual, da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4711, nos termos do voto do relator, ministro Luís Roberto Barroso.

Interesse federativo

O objeto da ação são as Leis Complementares estaduais 13.587/2010 e 13.535/2010 do Rio Grande do Sul, que dispõem sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, que foram declaradas inconstitucionais. A Procuradoria-Geral da República argumentava que a criação de municípios repercute muito além dos limites do estado, configurando tema de interesse de toda a Federação. Para a PGR, a participação da União no processo objetiva, também, dificultar as emancipações motivadas por razões eleitoreiras, condicionando-as ao cumprimento de normas básicas de organização e procedimento.

Proliferação de municípios

Na avaliação do ministro Roberto Barroso, o legislador gaúcho ignorou por completo a competência federal, ao instaurar procedimento administrativo e legislativo para a criação de municípios que se esgota no âmbito estadual. Ele explicou que a redação original do artigo 18, parágrafo 4º, da Constituição condicionava a criação de municípios à edição de lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e a uma consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. Esse procedimento simplificado, segundo o relator, propiciou a proliferação de entes municipais pelo Brasil: somente no período posterior à vigência da Constituição de 1988, foram criados 1.385 municípios.

Requisitos

Com a Emenda Constitucional 15/1996, a Constituição passou a exigir, além de lei estadual e do plebiscito, a edição de lei complementar federal e a divulgação prévia dos Estudos de Viabilidade Municipal. Para Barroso, como consequência desse procedimento constitucional mais rigoroso, houve a redução drástica do chamado movimento emancipacionista. “As reformas constitucionais e legais conseguiram frear o ímpeto dos estados de fragmentarem os seus territórios em pequenos municípios”, disse.

Contudo, apesar do longo tempo transcorrido desde a promulgação da emenda, o Congresso Nacional ainda não concluiu o processo legislativo pertinente. Não havendo legislação federal que discipline o período em que será autorizada a criação e a alteração de municípios e os requisitos indispensáveis à realização dos estudos, são inadmissíveis normas estaduais que possibilitem o surgimento de novos entes locais e invadam a competência da União Federal para disciplinar o tema.

A fim de evitar o ressurgimento (repristinação) de leis que haviam sido revogadas pelas declaradas inconstitucionais, o Plenário declarou que as Leis Complementares estaduais 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990 não foram recepcionadas pela Constituição.

Tese

No julgamento, foi fixada a seguinte tese: “É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996″.

O recurso ficou assim ementado:

Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Leis estaduais que dispõem sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios. 1. Ação direta proposta pelo Procurador-Geral da República contra a Lei Complementar nº 13.587/2010, do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõe sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios. A cadeia normativa impugnada pelo autor inclui, ainda, as Leis Complementares nºs 13.535/2010, 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do mesmo Estado. 2. A declaração de inconstitucionalidade em abstrato de normas legais, diante do efeito repristinatório que lhe é inerente, importa a restauração dos preceitos normativos revogados pela lei declarada inconstitucional, de modo que o autor deve impugnar toda a cadeia normativa pertinente. 3. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal exige a impugnação da cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da Constituição de 1988, porquanto o controle abstrato de constitucionalidade abrange tão somente o direito pós-constitucional. Nada obstante, esta Corte admite o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade nos casos em que o autor, por precaução, inclui, em seu pedido, também a declaração de revogação de normas anteriores à vigência do novo parâmetro constitucional. 4. A redação original do art. 18, § 4º, da CF/1988 condicionava a criação de municípios à edição de lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e a uma consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. Esse procedimento simplificado, que delegou exclusivamente à esfera estadual a regulamentação dos parâmetros para a emancipação, propiciou a proliferação de entes municipais no Brasil após a promulgação da Constituição de 1988. 5. Atento a essa realidade, o constituinte derivado alterou o texto constitucional e dificultou a criação de municípios, restringindo a fragmentação da federação. O art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela EC nº 15/1996, passou a exigir, além dos requisitos anteriormente previstos, a edição de lei complementar federal e a divulgação prévia dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. 6. Esta Corte firmou jurisprudência no sentido de que a inexistência da lei complementar federal a que se refere o art. 18, § 4º, da CF/1988 impede a criação, fusão, incorporação ou desmembramento de novos municípios. Precedentes. 7. Ao promulgar a Lei Complementar nº 13.587/2010, o legislador gaúcho instaurou procedimento administrativo e legislativo que se esgota no âmbito estadual, praticamente repristinando a redação originária do art. 18, § 4º, da CF/1988. A atual dicção desse dispositivo constitucional impõe a aprovação prévia de leis federais para que os Estados sejam autorizados a iniciar novos processos de emancipação municipal. Até que isso ocorra, leis estaduais que versem sobre o tema são inconstitucionais. 8. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010 e a não recepção das Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul. 9. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996”.

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• Processo relacionado: ADI 4711