Seção determina indenização a anistiado com base na remuneração do cargo atual, e não em pesquisa de mercado

A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) determinou que a reparação mensal de um anistiado político que ocupava o cargo de fiscal do extinto Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC) seja calculada não com base em pesquisa de mercado – como havia sido previsto pelo Ministério da Justiça –, mas com base na remuneração do cargo de auditor da Receita Federal – resultante das transformações do posto que o anistiado ocupava na época de seu desligamento.

Para o colegiado, as normas que disciplinam a concessão de anistia estabelecem para o Estado o dever de fixar indenização que exprima, da maneira mais próxima possível da realidade, os rendimentos que o anistiado teria caso a sua atividade profissional não fosse interrompida por perseguição política. Segundo a seção, a pesquisa de mercado só deve ser utilizada de forma supletiva, apenas quando não existirem outros meios de estipular o valor da indenização.

De acordo com o processo, o vínculo do servidor com o IAPC foi rompido em 1969, por motivação exclusivamente política, o que levou a Comissão de Anistia a reconhecer a sua condição de anistiado. Posteriormente, o ministro da Justiça acolheu a posição da comissão, mas estabeleceu prestação mensal e permanente com base exclusivamente em pesquisa de mercado.

Entretanto, de acordo com o anistiado, se não tivesse sido perseguido pela ditadura militar, ele não teria abandonado o cargo público que possuía e, assim, atualmente, estaria aposentado como auditor da Receita Federal. A indenização com base em pesquisa de mercado, acrescentou, não basta para reparar o dano sofrido.

Reparação econômica da per​​seguição política

A ministra Assusete Magalhães, relatora do mandado de segurança do anistiado, afirmou que o artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabelece que deve ser concedida a anistia aos servidores e empregados públicos civis atingidos por atos com motivação exclusivamente política, garantindo-se indenização correspondente ao cargo que teriam caso estivessem na ativa, com as devidas promoções funcionais.

A Lei 10.559/2002, ao regulamentar o artigo 8º do ADCT, estabeleceu duas formas de reparação econômica: a prestação única e a prestação mensal permanente – esta última devida aos anistiados com vínculo profissional na época da perseguição política que não optarem pelo recebimento de parcela única.

“Como se vê, as normas que disciplinam a matéria asseguram, aos anistiados que tiveram interrompida a sua carreira profissional, a indenização equivalente aos rendimentos mensais que perceberiam, caso não tivessem sofrido perseguição política, respeitados, ainda, os regimes jurídicos, as graduações e as promoções que seriam alcançadas, assim como os demais direitos e vantagens relativos à categoria”, esclareceu a ministra.

Pesquisa de mer​cado é supletiva

Assusete Magalhães destacou que o artigo 6º, parágrafo 1º, da Lei 10.559/2002 prevê, para a fixação do valor mensal, a utilização de informações prestadas por órgão público, empresa, sindicato, conselho profissional ou entidade da administração indireta a que o anistiado estava vinculado.

Entretanto, a relatora apontou que a fixação do valor da indenização com base em informações de institutos de pesquisa de mercado deve ser supletiva, restrita a situações em que não há, por outros meios, como estipular o valor da prestação mensal – o que não ocorre no caso dos autos, no qual há previsão legal expressa sobre a forma de cálculo da pensão, e o cargo do anistiado não foi extinto, mas transformado em outro.

“De fato, não há como prevalecer o arbitramento genérico – pesquisa de mercado – em detrimento de informações específicas, que podem facilmente ser prestadas por órgãos públicos, quando se trata de anistiado que, anteriormente, era servidor público, tal como no caso dos autos”, concluiu a ministra.

O recurso ficou assim ementado:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. CONCESSÃO DE REPARAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA, COM FUNDAMENTO NA LEI 10.559⁄2002. RECONHECIMENTO, PELA COMISSÃO DE ANISTIA E PELO IMPETRADO, DO ROMPIMENTO DO VÍNCULO LABORAL COMO FISCAL DO INSTITUTO DE APOSENTADORIA E PENSÃO DOS COMERCIÁRIOS – IAPC, POR MOTIVAÇÃO EXCLUSIVAMENTE POLÍTICA. FIXAÇÃO DO QUANTUM DA INDENIZAÇÃO MEDIANTE ARBITRAMENTO POR “PESQUISA DE MERCADO”. LEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE APONTADA COATORA. MINISTRO DA JUSTIÇA. ARTS. 10 E 12 DA LEI 10.559⁄2002. COMPETÊNCIA DO STJ PARA PROCESSAR E JULGAR O MANDAMUS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADA. PRESTAÇÃO MENSAL QUE DEVE SER EQUIVALENTE À REMUNERAÇÃO QUE O ANISTIADO PERCEBERIA, CASO NÃO TIVESSE SOFRIDO PERSEGUIÇÃO POLÍTICA. ARTS. 6º, 7º E 8º DA LEI 10.559⁄2002. FIXAÇÃO DA PRESTAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA, POR PESQUISA DE MERCADO, DEVE FEITA DE MANEIRA SUPLETIVA. NECESSIDADE DE RETIFICAÇÃO DA PORTARIA ANISTIADORA DO IMPETRANTE, QUANTO AOS CRITÉRIOS DE FIXAÇÃO DO VALOR DA REPARAÇÃO MENSAL E À CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO. TRANSFORMAÇÃO DO CARGO DE FISCAL DO IAPC NO ATUAL CARGO DE AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. PARÂMETRO A SER UTILIZADO. PEDIDOS PARA QUE SE CONSIDERE O ÚLTIMO NÍVEL⁄PADRÃO DA CARREIRA E QUE SE CONTE, PARA TODOS OS EFEITOS LEGAIS, O TEMPO COMPREENDIDO ENTRE A DATA EM QUE O IMPETRANTE FORA OBRIGADO A ABANDONAR O CARGO E A DATA DO JULGAMENTO, PELA COMISSÃO DE ANISTIA. INVIABILIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.

I. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por José Marcos de Almeida Formighieri em face de ato do Ministro de Estado da Justiça, consubstanciado na Portaria 311, de 21⁄03⁄2018, que declarou o impetrante anistiado político, para conceder “reparação econômica, de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e continuada, no valor de R$ 3.259,00 (três mil, duzentos e cinquenta e nove reais), com efeitos financeiros retroativos da data do julgamento em 01.06.2017 a 11.02.2006, perfazendo um total retroativo de R$ 479.181.63 (quatrocentos e setenta e nove mil, cento e oitenta e um reais e sessenta e três centavos) e conceder contagem de tempo, para todos os efeitos, do período compreendido de 27.10.1965 a 31.12.1969, nos termos do art. 1º, incisos I, II e III, da Lei nº 10.559, de 13 de novembro de 2002”.

II. No tocante à alegada ilegitimidade passiva da autoridade apontada coatora, a impetração volta-se contra o ato do Ministro da Justiça, consubstanciado na Portaria 311, de 21⁄03⁄2018, que, ao declarar o impetrante anistiado político, fixou a reparação econômica, de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e continuada, no valor de R$ 3.259,00 (três mil, duzentos e cinquenta e nove reais), cujo valor fora obtido em pesquisa de mercado e não levara em consideração a perda do cargo público de Fiscal do IAPC, por motivação exclusivamente política, como reconhecido no processo administrativo pertinente.

III. O ato impugnado no presente writ não é omissivo ou comissivo da Comissão de Anistia, nem se volta contra eventual demora da Comissão na apreciação de pedido de revisão administrativa do valor da prestação mensal, insurgindo-se a impetração contra o ato comissivo do Ministro da Justiça, que usou o critério de pesquisa de mercado – e não o “da remuneração que o anistiado político receberia se na ativa estivesse”, na forma do art. 6º, caput, da Lei 10.559⁄2002 – para fixar o valor da prestação mensal, na Portaria de anistia do impetrante, além de considerar a contagem, para todos os efeitos, apenas do tempo de 27⁄10⁄65 a 31⁄12⁄69, em que exerceu o impetrante o mandato de Vereador.

IV. Segundo a jurisprudência do STJ, “os artigos 10 e 12 da Lei nº 10.559⁄02 prevêem a competência administrativa prévia da Comissão de Anistia para o exame de todos os requerimentos de anistia política, típica atividade de assessoramento do Ministro de Estado da Justiça. Somente após o crivo e parecer do referido colegiado é que o Ministro de Estado terá legitimidade para decidir sobre o pedido de anistia” (STJ, MS 15.276⁄DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 21⁄09⁄2010). Assim, expedida, no caso, a Portaria de anistia, o Ministro da Justiça possui legitimidade para figurar no polo passivo da presente ação mandamental, o que atrai a competência do STJ para processar e julgar o mandamus, nos termos do art. 105, I, b, da Constituição Federal.

V. Quanto à prova pré-constituída, não se pode negar que ela se encontra nos presentes autos, na medida em que o impetrante trouxe cópia integral do processo administrativo, referente ao Requerimento de Anistia 2011.01.69038, em que consta a manifestação da Comissão de Anistia – que subsidiou a Portaria 311, de 21⁄03⁄2018, do Ministro da Justiça – que afirmou que “o primeiro vínculo rompido por motivação exclusivamente política, foi aquele instituído com o IAPC, onde o requerente ocupava o cargo de fiscal previdenciário”, desconsiderando “o vínculo com o Município de Cascavel, levando em consideração apenas o vínculo com o instituto previdenciário” e concluindo que, “convencida de que o requerente foi obrigado a romper seu vínculo laboral por força de perseguição política, entendo que o anistiando tem direito a contagem de tempo para todos os efeitos do período de 27⁄10⁄1965 (período da estabelecido pela Súmula Administrativa 2006.07.0016 – CA) a 31⁄12⁄1969 (fim do seu mandato de vereador, conforme certidão da Câmara Municipal de Cascavel), e percepção da Prestação Mensal Permanente e Continuada no valor de R$3.259,00 (três mil e duzentos e cinquenta e nove reais), valor obtido em pesquisa de mercado juntada aos autos, com efeitos retroativos de 11⁄02⁄2006 até a data do julgamento, o que perfaz o valor de R$ 479.181,63 (quatrocentos e setenta e nove mil cento e oitenta e um reais e sessenta e três centavos)”. Além disso, na documentação apresentada no presente writ verifica-se também a constatação, pela própria Comissão de Anistia, de que, em relação ao impetrante, “evidencia-se de forma inequívoca a existência de vínculo laboral junto ao IAPC”.

VI. O que se objetiva, no presente mandamus, é apreciar a legalidade do ato do Ministro da Justiça que, mesmo considerando o rompimento do vínculo do impetrante com o cargo público de Fiscal do IAPC, por motivação exclusivamente política, resolveu fixar o valor da reparação mensal com base em pesquisa de mercado. Trata-se, neste tópico, de questão de direito, que prescinde de dilação probatória, pois não diz respeito aos valores propriamente ditos da reparação econômica, mas aos critérios utilizados para obtenção desses valores.

VII. O art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 assegura ao anistiado político, atingido profissionalmente, por motivação politica, a indenização correspondente ao valor que receberia se ainda estivesse na ativa, e a Lei 10.559, de 13⁄11⁄2002, em seus arts. 6º e 7º, ao regulamentar o referido dispositivo constitucional, estabeleceu duas formas de reparação econômica, de caráter indenizatório, devidas aos anistiados e não cumuláveis entre si: (I) prestação única; e (II) prestação mensal, permanente e continuada, sendo a primeira devida àqueles anistiados que não puderam comprovar vínculo com atividade laboral, e a segunda, àqueles com vínculo profissional à época da perseguição política, que não optarem por parcela única.

VIII. As normas que disciplinam a matéria asseguram, aos anistiados que tiveram interrompida a sua carreira profissional, a indenização equivalente aos rendimentos mensais que perceberiam, caso não tivessem sofrido perseguição política, respeitados, ainda, os regimes jurídicos, as graduações e as promoções que seriam alcançadas, assim como demais direitos e vantagens relativos à categoria.

IX. Nos termos do art. 6º, § 1º, da Lei 10.559⁄2002, para a fixação do valor da prestação mensal devem ser utilizadas informações prestadas por empresas, sindicatos, conselhos profissionais, entidades da administração indireta a que o anistiado político estava vinculado ao sofrer a punição, sobre o valor que hoje receberia ele, caso não tivesse sido alvo de perseguição política, ou prestadas pelo órgão em que atuava o servidor público. Dessa forma, o Setor de Recursos Humanos dos órgãos públicos pode atestar, oficialmente, a carreira, o cargo e o posicionamento do servidor, com todas as referências específicas que ele atingiria, no quadro funcional.

X. Nessa perspectiva, a fixação do quantum indenizatório por pesquisa de mercado, baseado em informações disponibilizadas por institutos de pesquisa, deve ser supletiva, utilizada apenas quando não há, por outros meios, como se estipular o valor da prestação mensal, permanente e continuada, o que não ocorre, no caso em julgamento, seja ante a determinação do art. 6º, caput, da Lei 10.559⁄2002, no sentido de que “o valor da prestação mensal, permanente e continuada, será igual ao da remuneração que o anistiado político receberia se na ativa estivesse”, seja porque, na forma do art. 37, X, da CF⁄88, a remuneração de servidor público só pode ser fixada ou alterada por lei específica, seja, enfim, porque o cargo do impetrante – Fiscal do IAPC – não foi sumariamente extinto, mas, por força de lei, transformado em outro (Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil).

XI. No caso, a Comissão de Anistia consignou, expressamente, em sua manifestação – que embasou a Portaria impugnada neste mandamus –, que, “considerando que o primeiro vínculo rompido por motivação exclusivamente política, foi aquele instituído com o IAPC, onde o requerente ocupava o cargo de fiscal previdenciário, desconsidero o vínculo com o Município de Cascavel, levando em consideração apenas o vínculo com o instituto previdenciário, para que não se incida em dupla reparação”. No entanto, em seguida, de maneira contraditória, levou ela em consideração, para contagem de tempo de serviço, apenas o período de 27⁄10⁄65 a 31⁄12⁄69, no qual o impetrante exercera, sem remuneração, o mandato de Vereador na Câmara Municipal de Cascavel, fixando, ainda, a reparação mensal, permanente e continuada, mediante “valor obtido em pesquisa de mercado”, sem fazer qualquer referência, em sua conclusão, ao cargo público em relação ao qual acabara de reconhecer o rompimento do vínculo, por motivação exclusivamente política.

XII. Assim, mostra-se necessária a retificação da conclusão a que chegou a autoridade impetrada, em face da incongruência entre o reconhecido pela Comissão de Anistia e as consequências advindas desse reconhecimento, as quais embasaram a decisão do Ministro da Justiça, quanto aos critérios de fixação da reparação mensal – que deveria ter considerado a remuneração do cargo público anteriormente ocupado pelo impetrante, no IAPC – e de contagem do tempo de serviço.

XIII. O art. 37, X, da Constituição Federal dispõe que “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”, não havendo, assim, que se falar em “pesquisa de mercado” para aferir os rendimentos mensais, previstos em lei específica, que perceberia o anistiado, ex-servidor público, caso não tivesse sofrido perseguição política.

XIV. Conforme reconhecido pela autoridade apontada coatora, o impetrante ocupava o cargo de Fiscal da Previdência – Nível 17-A – nomeado pela Portaria 53.410, de 11⁄07⁄63 – no Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários – IAPC, o qual existiu até a unificação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões em um único órgão, pelo art. 1º do Decreto-lei 72, de 04⁄11⁄66, diploma legal que também criou o Instituto Nacional da Previdência Social – INPS, com natureza jurídica de autarquia, órgão da Administração indireta da União. O art. 40 do Decreto-lei 72⁄66 estabeleceu que “os atuais servidores dos Institutos de Aposentadoria e Pensões e do SAMDU passam, sem alteração do regime jurídico a que estiverem sujeitos, a ser servidores do INPS”. Essa situação perdurou até a Lei 10.593, de 06⁄12⁄2002, que organizou a carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social, dispondo, no art. 7º, em sua redação original, que “os cargos de Fiscal de Contribuições Previdenciárias, do Grupo – Tributação, Arrecadação e Fiscalização, de que trata o art. 2º da Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970, passam a denominar-se Auditor-Fiscal da Previdência Social – AFPS”. Após, com a Lei 11.457, de 16⁄03⁄2007, que criou a Secretaria da Receita Federal do Brasil, foram transformados em cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil os cargos efetivos, ocupados e vagos de Auditor-Fiscal da Previdência Social, da carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social, de que trata o art. 7º da Lei 10.593, de 06⁄12⁄2002 (art. 10, II).

XV. Na hipótese, não se trata de transposição de cargos por ascensão funcional ou processo seletivo interno – o que era possível, antes da Constituição Federal de 1988 –, mas de transformação de cargos públicos, cujo vínculo originário foi reconhecido pela própria Comissão de Anistia para fundamentar a Portaria do Ministro da Justiça. Portanto, há de se considerar, na hipótese, a remuneração do cargo hoje existente de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, resultante das transformações ocorridas naquele cargo original, ocupado pelo anistiado, ora impetrante, como parâmetro para fixação da prestação mensal, permanente e continuada, como exige a Lei 10.559⁄2002.

XVI. Contudo, quanto ao pedido para que seja considerado “o último nível⁄padrão da carreira (atualmente, Classe Especial, Padrão III)” e a contagem do tempo para todos os efeitos, do período compreendido entre a data em que o impetrante fora obrigado a abandonar o cargo público que ocupava e a data do julgamento ocorrido no pleno da Comissão de Anistia, em 01⁄06⁄2017, não há como deferir a pretensão, por demandar necessária dilação probatória, insuscetível de ser realizada na angusta via mandamental.

XVII. Segurança parcialmente concedida.

Leia o acórdão no MS 24.508. ​​