A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) determinou que a reparação mensal de um anistiado político que ocupava o cargo de fiscal do extinto Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC) seja calculada não com base em pesquisa de mercado – como havia sido previsto pelo Ministério da Justiça –, mas com base na remuneração do cargo de auditor da Receita Federal – resultante das transformações do posto que o anistiado ocupava na época de seu desligamento.
Para o colegiado, as normas que disciplinam a concessão de anistia estabelecem para o Estado o dever de fixar indenização que exprima, da maneira mais próxima possível da realidade, os rendimentos que o anistiado teria caso a sua atividade profissional não fosse interrompida por perseguição política. Segundo a seção, a pesquisa de mercado só deve ser utilizada de forma supletiva, apenas quando não existirem outros meios de estipular o valor da indenização.
De acordo com o processo, o vínculo do servidor com o IAPC foi rompido em 1969, por motivação exclusivamente política, o que levou a Comissão de Anistia a reconhecer a sua condição de anistiado. Posteriormente, o ministro da Justiça acolheu a posição da comissão, mas estabeleceu prestação mensal e permanente com base exclusivamente em pesquisa de mercado.
Entretanto, de acordo com o anistiado, se não tivesse sido perseguido pela ditadura militar, ele não teria abandonado o cargo público que possuía e, assim, atualmente, estaria aposentado como auditor da Receita Federal. A indenização com base em pesquisa de mercado, acrescentou, não basta para reparar o dano sofrido.
Reparação econômica da perseguição política
A ministra Assusete Magalhães, relatora do mandado de segurança do anistiado, afirmou que o artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabelece que deve ser concedida a anistia aos servidores e empregados públicos civis atingidos por atos com motivação exclusivamente política, garantindo-se indenização correspondente ao cargo que teriam caso estivessem na ativa, com as devidas promoções funcionais.
A Lei 10.559/2002, ao regulamentar o artigo 8º do ADCT, estabeleceu duas formas de reparação econômica: a prestação única e a prestação mensal permanente – esta última devida aos anistiados com vínculo profissional na época da perseguição política que não optarem pelo recebimento de parcela única.
“Como se vê, as normas que disciplinam a matéria asseguram, aos anistiados que tiveram interrompida a sua carreira profissional, a indenização equivalente aos rendimentos mensais que perceberiam, caso não tivessem sofrido perseguição política, respeitados, ainda, os regimes jurídicos, as graduações e as promoções que seriam alcançadas, assim como os demais direitos e vantagens relativos à categoria”, esclareceu a ministra.
Pesquisa de mercado é supletiva
Assusete Magalhães destacou que o artigo 6º, parágrafo 1º, da Lei 10.559/2002 prevê, para a fixação do valor mensal, a utilização de informações prestadas por órgão público, empresa, sindicato, conselho profissional ou entidade da administração indireta a que o anistiado estava vinculado.
Entretanto, a relatora apontou que a fixação do valor da indenização com base em informações de institutos de pesquisa de mercado deve ser supletiva, restrita a situações em que não há, por outros meios, como estipular o valor da prestação mensal – o que não ocorre no caso dos autos, no qual há previsão legal expressa sobre a forma de cálculo da pensão, e o cargo do anistiado não foi extinto, mas transformado em outro.
“De fato, não há como prevalecer o arbitramento genérico – pesquisa de mercado – em detrimento de informações específicas, que podem facilmente ser prestadas por órgãos públicos, quando se trata de anistiado que, anteriormente, era servidor público, tal como no caso dos autos”, concluiu a ministra.
O recurso ficou assim ementado:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. CONCESSÃO DE REPARAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA, COM FUNDAMENTO NA LEI 10.559⁄2002. RECONHECIMENTO, PELA COMISSÃO DE ANISTIA E PELO IMPETRADO, DO ROMPIMENTO DO VÍNCULO LABORAL COMO FISCAL DO INSTITUTO DE APOSENTADORIA E PENSÃO DOS COMERCIÁRIOS – IAPC, POR MOTIVAÇÃO EXCLUSIVAMENTE POLÍTICA. FIXAÇÃO DO QUANTUM DA INDENIZAÇÃO MEDIANTE ARBITRAMENTO POR “PESQUISA DE MERCADO”. LEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE APONTADA COATORA. MINISTRO DA JUSTIÇA. ARTS. 10 E 12 DA LEI 10.559⁄2002. COMPETÊNCIA DO STJ PARA PROCESSAR E JULGAR O MANDAMUS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADA. PRESTAÇÃO MENSAL QUE DEVE SER EQUIVALENTE À REMUNERAÇÃO QUE O ANISTIADO PERCEBERIA, CASO NÃO TIVESSE SOFRIDO PERSEGUIÇÃO POLÍTICA. ARTS. 6º, 7º E 8º DA LEI 10.559⁄2002. FIXAÇÃO DA PRESTAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA, POR PESQUISA DE MERCADO, DEVE FEITA DE MANEIRA SUPLETIVA. NECESSIDADE DE RETIFICAÇÃO DA PORTARIA ANISTIADORA DO IMPETRANTE, QUANTO AOS CRITÉRIOS DE FIXAÇÃO DO VALOR DA REPARAÇÃO MENSAL E À CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO. TRANSFORMAÇÃO DO CARGO DE FISCAL DO IAPC NO ATUAL CARGO DE AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. PARÂMETRO A SER UTILIZADO. PEDIDOS PARA QUE SE CONSIDERE O ÚLTIMO NÍVEL⁄PADRÃO DA CARREIRA E QUE SE CONTE, PARA TODOS OS EFEITOS LEGAIS, O TEMPO COMPREENDIDO ENTRE A DATA EM QUE O IMPETRANTE FORA OBRIGADO A ABANDONAR O CARGO E A DATA DO JULGAMENTO, PELA COMISSÃO DE ANISTIA. INVIABILIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.I. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por José Marcos de Almeida Formighieri em face de ato do Ministro de Estado da Justiça, consubstanciado na Portaria 311, de 21⁄03⁄2018, que declarou o impetrante anistiado político, para conceder “reparação econômica, de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e continuada, no valor de R$ 3.259,00 (três mil, duzentos e cinquenta e nove reais), com efeitos financeiros retroativos da data do julgamento em 01.06.2017 a 11.02.2006, perfazendo um total retroativo de R$ 479.181.63 (quatrocentos e setenta e nove mil, cento e oitenta e um reais e sessenta e três centavos) e conceder contagem de tempo, para todos os efeitos, do período compreendido de 27.10.1965 a 31.12.1969, nos termos do art. 1º, incisos I, II e III, da Lei nº 10.559, de 13 de novembro de 2002”.II. No tocante à alegada ilegitimidade passiva da autoridade apontada coatora, a impetração volta-se contra o ato do Ministro da Justiça, consubstanciado na Portaria 311, de 21⁄03⁄2018, que, ao declarar o impetrante anistiado político, fixou a reparação econômica, de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e continuada, no valor de R$ 3.259,00 (três mil, duzentos e cinquenta e nove reais), cujo valor fora obtido em pesquisa de mercado e não levara em consideração a perda do cargo público de Fiscal do IAPC, por motivação exclusivamente política, como reconhecido no processo administrativo pertinente.III. O ato impugnado no presente writ não é omissivo ou comissivo da Comissão de Anistia, nem se volta contra eventual demora da Comissão na apreciação de pedido de revisão administrativa do valor da prestação mensal, insurgindo-se a impetração contra o ato comissivo do Ministro da Justiça, que usou o critério de pesquisa de mercado – e não o “da remuneração que o anistiado político receberia se na ativa estivesse”, na forma do art. 6º, caput, da Lei 10.559⁄2002 – para fixar o valor da prestação mensal, na Portaria de anistia do impetrante, além de considerar a contagem, para todos os efeitos, apenas do tempo de 27⁄10⁄65 a 31⁄12⁄69, em que exerceu o impetrante o mandato de Vereador.IV. Segundo a jurisprudência do STJ, “os artigos 10 e 12 da Lei nº 10.559⁄02 prevêem a competência administrativa prévia da Comissão de Anistia para o exame de todos os requerimentos de anistia política, típica atividade de assessoramento do Ministro de Estado da Justiça. Somente após o crivo e parecer do referido colegiado é que o Ministro de Estado terá legitimidade para decidir sobre o pedido de anistia” (STJ, MS 15.276⁄DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 21⁄09⁄2010). Assim, expedida, no caso, a Portaria de anistia, o Ministro da Justiça possui legitimidade para figurar no polo passivo da presente ação mandamental, o que atrai a competência do STJ para processar e julgar o mandamus, nos termos do art. 105, I, b, da Constituição Federal.V. Quanto à prova pré-constituída, não se pode negar que ela se encontra nos presentes autos, na medida em que o impetrante trouxe cópia integral do processo administrativo, referente ao Requerimento de Anistia 2011.01.69038, em que consta a manifestação da Comissão de Anistia – que subsidiou a Portaria 311, de 21⁄03⁄2018, do Ministro da Justiça – que afirmou que “o primeiro vínculo rompido por motivação exclusivamente política, foi aquele instituído com o IAPC, onde o requerente ocupava o cargo de fiscal previdenciário”, desconsiderando “o vínculo com o Município de Cascavel, levando em consideração apenas o vínculo com o instituto previdenciário” e concluindo que, “convencida de que o requerente foi obrigado a romper seu vínculo laboral por força de perseguição política, entendo que o anistiando tem direito a contagem de tempo para todos os efeitos do período de 27⁄10⁄1965 (período da estabelecido pela Súmula Administrativa 2006.07.0016 – CA) a 31⁄12⁄1969 (fim do seu mandato de vereador, conforme certidão da Câmara Municipal de Cascavel), e percepção da Prestação Mensal Permanente e Continuada no valor de R$3.259,00 (três mil e duzentos e cinquenta e nove reais), valor obtido em pesquisa de mercado juntada aos autos, com efeitos retroativos de 11⁄02⁄2006 até a data do julgamento, o que perfaz o valor de R$ 479.181,63 (quatrocentos e setenta e nove mil cento e oitenta e um reais e sessenta e três centavos)”. Além disso, na documentação apresentada no presente writ verifica-se também a constatação, pela própria Comissão de Anistia, de que, em relação ao impetrante, “evidencia-se de forma inequívoca a existência de vínculo laboral junto ao IAPC”.VI. O que se objetiva, no presente mandamus, é apreciar a legalidade do ato do Ministro da Justiça que, mesmo considerando o rompimento do vínculo do impetrante com o cargo público de Fiscal do IAPC, por motivação exclusivamente política, resolveu fixar o valor da reparação mensal com base em pesquisa de mercado. Trata-se, neste tópico, de questão de direito, que prescinde de dilação probatória, pois não diz respeito aos valores propriamente ditos da reparação econômica, mas aos critérios utilizados para obtenção desses valores.VII. O art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 assegura ao anistiado político, atingido profissionalmente, por motivação politica, a indenização correspondente ao valor que receberia se ainda estivesse na ativa, e a Lei 10.559, de 13⁄11⁄2002, em seus arts. 6º e 7º, ao regulamentar o referido dispositivo constitucional, estabeleceu duas formas de reparação econômica, de caráter indenizatório, devidas aos anistiados e não cumuláveis entre si: (I) prestação única; e (II) prestação mensal, permanente e continuada, sendo a primeira devida àqueles anistiados que não puderam comprovar vínculo com atividade laboral, e a segunda, àqueles com vínculo profissional à época da perseguição política, que não optarem por parcela única.VIII. As normas que disciplinam a matéria asseguram, aos anistiados que tiveram interrompida a sua carreira profissional, a indenização equivalente aos rendimentos mensais que perceberiam, caso não tivessem sofrido perseguição política, respeitados, ainda, os regimes jurídicos, as graduações e as promoções que seriam alcançadas, assim como demais direitos e vantagens relativos à categoria.IX. Nos termos do art. 6º, § 1º, da Lei 10.559⁄2002, para a fixação do valor da prestação mensal devem ser utilizadas informações prestadas por empresas, sindicatos, conselhos profissionais, entidades da administração indireta a que o anistiado político estava vinculado ao sofrer a punição, sobre o valor que hoje receberia ele, caso não tivesse sido alvo de perseguição política, ou prestadas pelo órgão em que atuava o servidor público. Dessa forma, o Setor de Recursos Humanos dos órgãos públicos pode atestar, oficialmente, a carreira, o cargo e o posicionamento do servidor, com todas as referências específicas que ele atingiria, no quadro funcional.X. Nessa perspectiva, a fixação do quantum indenizatório por pesquisa de mercado, baseado em informações disponibilizadas por institutos de pesquisa, deve ser supletiva, utilizada apenas quando não há, por outros meios, como se estipular o valor da prestação mensal, permanente e continuada, o que não ocorre, no caso em julgamento, seja ante a determinação do art. 6º, caput, da Lei 10.559⁄2002, no sentido de que “o valor da prestação mensal, permanente e continuada, será igual ao da remuneração que o anistiado político receberia se na ativa estivesse”, seja porque, na forma do art. 37, X, da CF⁄88, a remuneração de servidor público só pode ser fixada ou alterada por lei específica, seja, enfim, porque o cargo do impetrante – Fiscal do IAPC – não foi sumariamente extinto, mas, por força de lei, transformado em outro (Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil).XI. No caso, a Comissão de Anistia consignou, expressamente, em sua manifestação – que embasou a Portaria impugnada neste mandamus –, que, “considerando que o primeiro vínculo rompido por motivação exclusivamente política, foi aquele instituído com o IAPC, onde o requerente ocupava o cargo de fiscal previdenciário, desconsidero o vínculo com o Município de Cascavel, levando em consideração apenas o vínculo com o instituto previdenciário, para que não se incida em dupla reparação”. No entanto, em seguida, de maneira contraditória, levou ela em consideração, para contagem de tempo de serviço, apenas o período de 27⁄10⁄65 a 31⁄12⁄69, no qual o impetrante exercera, sem remuneração, o mandato de Vereador na Câmara Municipal de Cascavel, fixando, ainda, a reparação mensal, permanente e continuada, mediante “valor obtido em pesquisa de mercado”, sem fazer qualquer referência, em sua conclusão, ao cargo público em relação ao qual acabara de reconhecer o rompimento do vínculo, por motivação exclusivamente política.XII. Assim, mostra-se necessária a retificação da conclusão a que chegou a autoridade impetrada, em face da incongruência entre o reconhecido pela Comissão de Anistia e as consequências advindas desse reconhecimento, as quais embasaram a decisão do Ministro da Justiça, quanto aos critérios de fixação da reparação mensal – que deveria ter considerado a remuneração do cargo público anteriormente ocupado pelo impetrante, no IAPC – e de contagem do tempo de serviço.XIII. O art. 37, X, da Constituição Federal dispõe que “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”, não havendo, assim, que se falar em “pesquisa de mercado” para aferir os rendimentos mensais, previstos em lei específica, que perceberia o anistiado, ex-servidor público, caso não tivesse sofrido perseguição política.XIV. Conforme reconhecido pela autoridade apontada coatora, o impetrante ocupava o cargo de Fiscal da Previdência – Nível 17-A – nomeado pela Portaria 53.410, de 11⁄07⁄63 – no Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários – IAPC, o qual existiu até a unificação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões em um único órgão, pelo art. 1º do Decreto-lei 72, de 04⁄11⁄66, diploma legal que também criou o Instituto Nacional da Previdência Social – INPS, com natureza jurídica de autarquia, órgão da Administração indireta da União. O art. 40 do Decreto-lei 72⁄66 estabeleceu que “os atuais servidores dos Institutos de Aposentadoria e Pensões e do SAMDU passam, sem alteração do regime jurídico a que estiverem sujeitos, a ser servidores do INPS”. Essa situação perdurou até a Lei 10.593, de 06⁄12⁄2002, que organizou a carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social, dispondo, no art. 7º, em sua redação original, que “os cargos de Fiscal de Contribuições Previdenciárias, do Grupo – Tributação, Arrecadação e Fiscalização, de que trata o art. 2º da Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970, passam a denominar-se Auditor-Fiscal da Previdência Social – AFPS”. Após, com a Lei 11.457, de 16⁄03⁄2007, que criou a Secretaria da Receita Federal do Brasil, foram transformados em cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil os cargos efetivos, ocupados e vagos de Auditor-Fiscal da Previdência Social, da carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social, de que trata o art. 7º da Lei 10.593, de 06⁄12⁄2002 (art. 10, II).XV. Na hipótese, não se trata de transposição de cargos por ascensão funcional ou processo seletivo interno – o que era possível, antes da Constituição Federal de 1988 –, mas de transformação de cargos públicos, cujo vínculo originário foi reconhecido pela própria Comissão de Anistia para fundamentar a Portaria do Ministro da Justiça. Portanto, há de se considerar, na hipótese, a remuneração do cargo hoje existente de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, resultante das transformações ocorridas naquele cargo original, ocupado pelo anistiado, ora impetrante, como parâmetro para fixação da prestação mensal, permanente e continuada, como exige a Lei 10.559⁄2002.XVI. Contudo, quanto ao pedido para que seja considerado “o último nível⁄padrão da carreira (atualmente, Classe Especial, Padrão III)” e a contagem do tempo para todos os efeitos, do período compreendido entre a data em que o impetrante fora obrigado a abandonar o cargo público que ocupava e a data do julgamento ocorrido no pleno da Comissão de Anistia, em 01⁄06⁄2017, não há como deferir a pretensão, por demandar necessária dilação probatória, insuscetível de ser realizada na angusta via mandamental.XVII. Segurança parcialmente concedida.
Leia o acórdão no MS 24.508.