Agências de viagens e turismo não precisam intermediar o fornecimento de passagens aéreas à Administração Pública, podendo haver editais de credenciamento para compra direta. Com esse entendimento, a 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) reformou sentença para atender ao pedido da União e manter o edital de credenciamento de companhias aéreas que previu a compra de passagens pelo Poder Público.
Diante da sentença que havia declarado a nulidade do edital de credenciamento, a Associação Brasileira de Agências de Viagens do DF (Abav) e a União interpuseram apelações no TRF1.
Na 1ª instância, o juízo considerou que seria ilegal “a coexistência de duas formas de contratação de passagens aéreas”, uma de forma direta via credenciamento das empresas aéreas e outra mediante licitação. Acrescentou também que a exclusão de um percentual mínimo de desconto na compra direta resultou em renúncia do desconto de 12% no preço da compra.
No recurso da Abav ao TRF1, a associação requereu que fossem modificados os fundamentos da sentença para considerar “a completa impossibilidade de adoção do modelo de credenciamento” não só para o processo administrativo em questão, mas para todos os outros sobre o mesmo assunto.
Já a União sustentou que o edital visou o atendimento dos interesses da Administração Pública, e que “verificou-se que o modelo de contratação por meio de agenciamento de viagens não era o mais vantajoso para a Administração”. Sobre a suposta renúncia ao desconto de 12%, argumentou que o desconto mínimo é de 3% conforme o Credenciamento 1/2020.
Agilidade e economia aos cofres públicos – A relatora do processo, desembargadora federal Daniele Maranhão, entendeu pelo não conhecimento da apelação da Abav, ou seja, não deve ser sequer examinada, porque, citando o parecer do Ministério Público Federal (MPF) no processo, os pedidos iniciais da autora foram todos acolhidos, “de forma que ausente interesse recursal, não cabendo apelação para alterar a fundamentação da sentença”.
Em relação ao recurso da União, a magistrada registrou que, embora a Lei 8.666/1993 não tenha previsto expressamente o credenciamento, esta é uma forma de cadastro em que todos os interessados se habilitam a prestar o serviço conforme as regras definidas previamente, podendo todos os habilitados celebrar contrato administrativo. Portanto, frisou, o credenciamento examinado no processo trata de inexigibilidade de licitação, uma vez que não há empresa aérea que atenda sozinha a todos os trechos e horários necessários ao setor público.
Ela acrescentou que “no Relatório de Avaliação realizado pela Controladoria-Geral da União, concluiu-se que o habitual modelo de contratação realizado pelos órgãos e entidades públicos não se apresenta como o mais vantajoso para a Administração Pública, uma vez que demanda maior fiscalização das agências de viagens e de seus sistemas; contém pouco grau de automação dos procedimentos; não dá garantias à Administração de que o serviço é prestado com agilidade, transparências e economia nas compras; e exibe o poder público a riscos de ocorrências de irregularidade e fraudes”, e o credenciamento para compra direta proporciona substancial agilidade e economia para os cofres públicos.
O recurso ficou assim ementado:
DIREITO ADMINISTRATIVO. EDITAL 1/2020. CREDENCIAMENTO DE COMPANHIAS AÉREAS PARA O FORNECIMENTO DE PASSAGENS AÉREAS À ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE INTERMEDIAÇÃO DAS AGÊNCIAS DE VIAGENS E TURISMO. POSSIBILIDADE. LICITAÇÃO. INEXIGIBILIDADE. REDUÇÃO DO PERCENTUAL DE DESCONTO. LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. SENTENÇA REFORMADA.
1. “O sistema de credenciamento público para a compra de passagens aéreas, sem o intermédio das agências de viagens e turismo, guarda afinidade com as diretrizes postas na Lei de Licitações, uma vez que proporciona substancial agilidade e economia para os cofres públicos. (…) Não há norma que obrigue a Administração a contratar agências de viagens para a aquisição de passagens aéreas, de modo que cabe ao administrador, no exercício do seu poder discricionário, o dever de aferir a forma mais eficaz e menos onerosa de realizar as aquisições e contratar os serviços a serem prestados.” (AC 0015571-06.2015.4.01.3400, Relator Desembargador Federal Souza Prudente – TRF1 – Quinta Turma – e-DJF1 05/03/2018).
2. Embora o credenciamento não tenha sido expressamente previsto entre as modalidades de licitação da Lei 8.666/93 e não haja normativos regulamentares sobre sua aplicação, o procedimento é respaldado pela jurisprudência. Trata-se, na verdade, de mera ferramenta cadastral, por meio do qual todos os interessados se habilitam, mediante chamamento público, a prestar determinar tipo de serviço, conforme regras previamente definidas pela Administração. Dada a natureza do serviço, não há exclusividade na sua prestação, podendo todos os habilitados celebrar o contrato administrativo. O credenciamento questionado nos autos, portanto, amolda-se à situação de inexigibilidade de licitação na hipótese (art. 25), ante a inexistência de companhia aérea que atenda todos os trechos e horários da forma pretendida pelo setor público (inviabilidade de competição).
4. Insta ressaltar, ainda, quanto ao ponto, que o TCU concluiu que “Concentrar a discussão em torno da supressão/redução do desconto mínimo só afasta o foco da real discussão por trás deste processo e daquela entabulada no TC 019.819/2014-5, no caso, a vantagem da contratação direta de passagens aéreas para a administração pública em comparação com o modelo de agenciamento. Mormente quando a própria representante não logra demonstrar as vantagens do modelo de agenciamento em detrimento da contratação direta.” (Id. 263651641 – fl. 4). Não se divisando na análise do caso concreto e da prova juntada aos autos nenhuma ilegalidade na modalidade de contratação impugnada, a reforma da sentença é medida que se impõe.
4. Insta ressaltar, ainda, quanto ao ponto, que o TCU concluiu que “Concentrar a discussão em torno da supressão/redução do desconto mínimo só afasta o foco da real discussão por trás deste processo e daquela entabulada no TC 019.819/2014-5, no caso, a vantagem da contratação direta de passagens aéreas para a administração pública em comparação com o modelo de agenciamento. Mormente quando a própria representante não logra demonstrar as vantagens do modelo de agenciamento em detrimento da contratação direta.” (Id. 263651641 – fl. 4). Não se divisando na análise do caso concreto e da prova juntada aos autos nenhuma ilegalidade na modalidade de contratação impugnada, a reforma da sentença é medida que se impõe.
5. Apelação da União a que se dá provimento para, confirmando a decisão que deferiu o pedido de tutela cautelar antecedente, determinar a retomada do procedimento de Credenciamento nº 1/2020.
6. Apelação da ABAV não conhecida por ausência de interesse recursal, considerando que não houve sucumbência da parte autora na origem.
7. Invertidos os ônus de sucumbência e considerando o baixo valor atribuído à causa (R$ 1.000,00 – mil reais), fixam-se os honorários advocatícios por apreciação equitativa (art. 85, §8º, do CPC), em R$ 2.000,00 (dois mil reais), já incluída a majoração em grau recursal (art. 85, § 11, do CPC), em desfavor da ABAV-DF.
O colegiado, por unanimidade, não conheceu do recurso da Abav, e reformou a sentença para atender ao pedido da União para manter o edital de credenciamento.
Processo: 1055248-50.2020.4.01.3400